Проект Закона Украины о регулируемых рынках и деривативах (№3498) «наделал шороху» на украинском фондовом рынке. Сегодня он запланирован к вынесению на голосование во втором чтении, несмотря на то, что Главное юридическое управление Верховной Рады дало свое заключение: документ не соответствует принципам верховенства права. Благодаря этому законопроекту ведущие представители рынка едва ли не впервые объединились и подписали письмо, в котором высказались против его принятия. Прямо перед тем, как «под куполом» будет решаться судьба отечественного рынка ценных бумаг, StockWorld.com.ua беседует на тему аргументов ЗА и ПРОТИВ законопроекта, а также его влияния на будущее сегмента, с Дмитрием Леоновым, Главой Совета УАИБ (Украинской ассоциации инвестиционного бизнеса) и ректором Украинского института развития фондового рынка.

StockWorld.com.ua: Дмитрий Анатольевич, почему Вы и другие представители рынка выступаете против новаций, предусмотренных документом, и почему Комиссия его поддерживает?

Дмитрий Леонов: УАИБ более 10 лет пропагандирует принятие в Украине полноценного закона, который регулировал бы рынок производных ценных бумаг и срочных контрактов (деривативов). При этом Ассоциация (с некоторыми профессиональными оговорками) поддерживала все варианты законодательных инициатив в этом направлении, в том числе и закон №3498 в редакции, которая была принята в первом чтении Верховным Советом Украины.

Однако, в тексте закона №3498, подготовленного к рассмотрению на второе чтение, самому регулированию деривативов посвящено не более 25 % текста, а фактически на 75 % этот законопроект теперь состоит из норм, которые полностью меняют систему регулирования не только рынка ценных бумаг, но и затрагивают регулирование товарных рынков (в части рынков тех активов, которые могут стать базовыми для производных инструментов).

SW: Можете ли рассказать чуть более детально?

ДЛ: Основное внимание уделено в новых нормах законопроекта именно вопросам расширения и концентрации полномочий в одном регуляторе (НКЦБФР) и при этом максимального выведения этого государственного органа из общей системы взаимодействия и контроля всех органов власти. Разумеется, такая «независимость», в некоторых аспектах даже превосходящая независимость НБУ, не может не вызывать у Комиссии непреодолимого желания ее получить, тем более без стандартных публичных обсуждений, подсунув законопроект в ритуальный для власти «пакет МВФ». А вот у практически всех сегментов и участников рынка накопилось множество нелицеприятных вопросов к регуляторным действиям Комиссии за последние два года даже при реализации существующих ее полномочий.

Тем более, что определение и реализация многих спорных в современных реалиях украинской экономики и состояния рынка норм относится законопроектом к исключительной компетенции Комиссии. Естественно, что снижение уровня государственного контроля за действиями регулятора и увеличение его полномочий вовсе не рассматривается участниками рынка как фактор, обеспечивающий повышение обоснованности и разумности принимаемых Комиссией регуляторных решений.

Тем более странными выглядят «заклинания» со стороны авторов текста о том, что принятие законопроекта именно в таком виде – это требование ЕБРР и условие сотрудничества с МВФ. Насколько известно, ЕБРР выделял техническую помощь на подготовку закона о деривативах, а не об изменении статуса Комиссии. А что касается «требований МВФ» по принятию этого закона, то несмотря на упорное нежелание авторов законопроекта подкрепить предложенные ими изменения конкретными выдержками из конкретного документа (меморандума о сотрудничестве с МВФ), доступные документы МВФ содержат настолько скудные и обтекаемые упоминания о модернизации регулирования отечественного рынка ценных бумаг, что просто удивительно, как эта муха еще не лопнула от раздувания ее до размера слона совместными усилиями авторов последней редакции законопроекта.

SW: Почему же весь рынок, и Ассоциация в том числе, против повышения институциональной независимости регулятора?

ДЛ: Что касается уже затасканной мантры о необходимости обеспечения «институциональной независимости регулятора», то в законопроекте ее практическая реализация предлагается в совершенно водевильной форме распределения прав и обязанностей между мужем и женой в оперетте «Летучая мышь» («все права с моей стороны и беспрекословное подчинение с твоей стороны»). Классическая модель баланса «ветвей власти» (законодательной, исполнительной и судебной) для авторов законопроекта, очевидно, является анахронизмом, по непонятным причинам еще применяющимся в демократических странах (и даже хотя бы формально в диктаторских режимах). Фактически Комиссия в своей регуляторной деятельности полностью выводится авторами законопроекта из всей системы контроля законности ее действий и требований к устанавливаемым правилам работы на регулируемых ею рынках. Исключается не только согласование регуляторных актов Комиссии с другими госорганами, сферу компетенции которых эти акты затрагивают, но и являются обязательными для таких госорганов.

При этом, отмена регистрации регуляторных актов комиссии в Минюсте фактически окончательно ликвидирует контроль не только обоснованности и целесообразности данных решений, но и их соответствия законодательству. Создается впечатление, что вся государственная политика формируется и реализуется на одном конституционном уровне, а «сверхрегулятор» стоит над процессом и, если государственная политика, за которую отвечают и несут ответственность предусмотренные Конституцией органы власти, не совпадает с «коллегиальным» мнением Комиссии, то она вносит в нее обязательные для исполнения коррективы. Действенных механизмов и противовесов такой волюнтаристской системе регулирования законопроект не содержит. Только совершенно далекий от реальной жизни читатель может предположить, что обжалование решений Комиссии в суде может быть оперативным и действенным противовесом. А страхование личной ответственности за ущерб, нанесенный действиями Комиссии субъектам рынка, как минимум, будет всего лишь компенсацией уже непоправимого ущерба, оплаченным не из кармана чиновников, а за деньги налогоплательщиков. Что касается ущерба от неадекватных регуляторных решений Комиссии национальной экономике в целом, то данные риски при такой системе в принципе ничем не уравновешиваются.

SW: Что Вы скажете касательно других спорных моментов – требований по размеру капитала профучастников, а также по изменению концепции листинга?

ДЛ: Относительно размера капитала профессиональных участников рынка, то стоит отметить, что на практике в этом вопросе уже второй год происходит сознательное манипулирование обязательствами Украины по соглашению об ассоциации с ЕС. Данным соглашением (текст которого, кстати, в отличие от Меморандума с МВФ, является общедоступным) предусмотрен четкий календарный график имплементации всего комплекса экономических условий. При этом временные рамки поставлены так, чтобы максимально гибко и системно вводить секторальные требования в зависимости от результатов внедрения первоочередных требований в базовых отраслях экономики. Вместо этого мы уже два года наблюдаем хаотическое «соцсоревнование» различных министерств и ведомств, которые в бюрократическом порыве пытаються «догнать и перегнать» другие органы власти по скорости применения требований Еврозаконодательства в своей сфере.

Практически до сих пор на уровне государства не обеспечена централизованная координация внедрения требований еврозаконодательства в целом по национальной экономике и поэтапного анализа последствий совершаемых действий. Поэтому отсутствие в законопроекте конкретных временных ограничений полномочий Комиссии как регулятора относительно самостоятельных решений о сроках повышения требований к размеру капитала, в расчете исключительно на «здравый смысл» состава этого органа является слишком рискованным. Опыт показывает, что если госоргану нечем похвалиться в развитии сферы своего регулирования, единственным способом демонстрации своей полезности перед вышестоящим руководством становятся показательные репрессии и чистки этой сферы от «овец, объявленных паршивыми». Ну а давать даже устные личные гарантии на три года вперед не может ни один чиновник. Они так же скоротечны, как и сроки пребывания чиновников на должности в периоды политических кризисов.

Вопрос изменения концепции листинга не менее противоречив. Регуляторные действия Комиссии уже привели в этом году к опустошению первого уровня листинга на отечественных биржах и массовому бегству предприятий - лидеров отраслей экономики в наименее зарегулированный внебиржевой сегмент фондового рынка путем перобразования из публичных в частные акционерные общества. Дальнейшее законодательное закрепление несовершенной «новой концепции листинга» может привести к окончательному хаосу национального организованного биржевого рынка ценных бумаг и его исчезновению «де-факто». Кроме того, международные эксперты ведущих европейских фондовых площадок сейчас дают критическую оценку последним изменениям еврозаконодательсва в части регулируемых рынков и не исключают его изменения в ближайшие годы. Поэтому, на наш взгляд не стоит стремиться опережающими темпами применить к нашему рынку требования евродиректив, которые могут измениться еще до наступления крайнего срока их имплементации согласно Соглашения об ассоциации Украины и ЕС. Законодательство потом возможно будет изменить легко. А вот восстановить полнофункциональную национальную рыночную инфраструктуру будет сложно.

SW: Каковы последствия принятия законопроекта для Вашей организации и для рынка в целом?

ДЛ: Самым негативным последствием принятия законопроекта в предложенном варианте я считаю окончательное превращение формата общения регулятора с рынком из существующей в настоящее время имитации «диалога» в откровенный «монолог». В этом случае основной функцией любых объединений участников рынка становится функция правозащитная. А основными местами функционирования – не сегменты рынка, а суды, парламент, средства массовой информации. Таким образом, на длительный период, пока заложенная в законопроекте искаженная система регулирования рынка на практике не докажет свою неэффективность, вместо саморегулирования и развития рынка, его участники и их объединения будут вынуждены превратиться в публичных правозащитников себя, своих членов и своих клиентов. Как гласит известное изречение, «деньги любят тишину». А вот как раз ни тишины ни, соответственно, денег на нашем рынке в таком случае уже долго не будет.